Bakgrund – offentlighets­principen och dataskydds­reglerna

Umeå tingsrätt och Malmö tingsrätt har i två nyligen meddelade beslut avslagit begäranden om utlämnande av brottmålsdomar respektive förundersökningsprotokoll, såsom allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen (”TF”). Handlingarna hade begärts ut av två databasföretag med så kallat utgivningsbevis enligt yttrandefrihetsgrundlagen (”YGL”) för sina verksamheter. Domstolarna hänvisar till hinder för utlämnande enligt EU:s förordning 2016/679 (”GDPR”). Besluten är ett avsteg från tidigare praxis från svenska domstolar.

Huvudregeln i svensk rätt är att allmänna handlingar är offentliga. Denna offentlighetsprincip innebär en rätt för allmänheten – såsom enskilda personer och företag, inräknat massmedier – till insyn i och tillgång till information om det allmännas verksamhet. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en grundlagsskyddad rättighet enligt 2 kap. TF.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är emellertid inte utan begränsningar. Sekretesslagstiftningen – offentlighets-​ och sekretesslagen (2009:400) (”OSL”) –innefattar en rad begränsningar av offentligheten i olika verksamheter och med avseende på uppgifternas art.

Relativt nyligen har i de svenska mediegrundlagarna, TF och YGL, även införts ett utrymme att under vissa förutsättningar genom lag förbjuda offentliggörande av så kallade känsliga personuppgifter (se exempelvis 1 kap. 20 § YGL). Till denna kategori hör uppgifter om bland annat etniskt ursprung, politiska och religiösa övertygelser samt hälsa. Dessa inskränkningar betyder vidare att det grundlagsskyddade området för offentliggöranden genom massmedier har begränsats i motsvarande utsträckning. Besluten av tingsrätterna i Umeå och Malmö avsåg dock inte i första hand det särskilda undantaget rörande känsliga personuppgifter (jfr dock Kammarrätten i Stockholms dom av den 22 juni 2023 i mål 1128-23, Verifiera AB mot Integritetsskyddsmyndigheten).

I 21 kap. 7 § OSL finns en generell sekretessbestämmelse för personuppgifter som efter utlämnande kan antas komma att behandlas i strid med, såvitt här relevant, GDPR eller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (”dataskyddslagen”).

I syfte att jämka samman allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar med rätten till skydd för personuppgifter finns föreskrifter i såväl GDPR som dataskyddslagen, vilka ur ett svenskt perspektiv avser att säkerställa att dataskyddslagstiftningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot grundlagsbestämmelserna i TF och YGL (se artikel 86 i GDPR; skäl 154 till GDPR; 1 kap. 7 § dataskyddslagen).

Den vedertagna uppfattningen är att dataskyddslagstiftningen inte ska tillämpas inom området för TF och YGL.

Behandling av personuppgifter som sker i journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande har vidare undantagits, enligt dataskyddslagen, från en stor del av bestämmelserna i GDPR.

Den vedertagna uppfattningen är att dataskyddslagstiftningen inte ska tillämpas inom området för TF och YGL. Av detta skäl har 21 kap. 7 § OSL inte heller ansetts vara tillämplig när uppgifter ur allmänna handlingar nyttjats i grundlagsskyddade medier (se exempelvis Kammarrätten i Stockholms dom av den 25 september 2020 i mål nr 4825-20; Kammarrätten i Göteborgs dom av den 3 februari 2022 i mål nr 7368-21; SOU 2016: 58 s. 378–390; SOU 2020:45 s. 239).

Närmare om Umeå tingsrätts beslut av den 18 januari 2024, dnr. TUM 2023/675

Under december 2023 kontaktades Umeå tingsrätt av ett företag med en begäran om att få ut samtliga brottmålsdomar från det gångna året. Företaget tillhandahåller en databas med utgivningsbevis som erbjuder tjänster för bakgrundskontroller av enskilda, såsom personer som deltar i rekryteringsförfaranden.

Trots att databasen har ett utgivningsbevis enligt YGL avslogs ansökan med motiveringen att uppgifter om enskildas lagöverträdelse kunde antas komma att behandlas i strid med GDPR och att handlingarna följaktligen omfattades av sekretess enligt 21 kap. 7 § OSL.

Umeå tingsrätt framhöll vidare att ett utgivningsbevis knappast kan innebära ett ”carte blanche” för databasägaren”att under alla delar av behandlingen bortse från kraven i GDPR”. I stället konstaterade tingsrätten att GDPR ska tillämpas i den utsträckning förordningen inte står i strid med den grundlagsstadgade yttrandefriheten.

I beslutet hänvisar tingsrätten till EU-domstolens dom i mål C-439/19 (Latvijas Republikas Saeima). Målet avsåg en privatperson som ifrågasatte lagenligheten av ett nationellt trafikregister som gav allmänheten tillgång till personuppgifter om ”prickning” vid trafikförseelser. I sitt avgörande uttalar EU-domstolen att de utpekade personernas rätt till privatliv överväger allmänhetens intresse av tillgång till de allmänna handlingarna. Bestämmelserna i GDPR utgör således hinder för den nationella lagstiftningen att tillåta överföring av uppgifter om prickning till ett för allmänheten tillgängligt register.

Umeå tingsrätt konstaterade att det inte finns något EU-rättsligt undantag från kraven i GDPR när det gäller den tänkta behandlingen av personuppgifter om lagöverträdelser. Tingsrätten fann att de syften som uppbär GDPR vägde väsentligt tyngre än ett kommersiellt bolags vilja att skapa en databas för allmänhetens egna sökningar avseende personuppgifter om allvarliga brott.

I stället konstaterade tingsrätten att GDPR ska tillämpas i den utsträckning förordningen inte står i strid med den grundlagsstadgade yttrande­friheten.

Närmare om Malmö tingsrätts beslut av den 23 januari 2024 och den 5 februari 2024, dnr. TMA 2024-56

I januari 2024 kontaktades Malmö tingsrätt av en nyhetsbyrå som begärde att få ta del av samtliga förundersökningsprotokoll inkomna till tingsrätten under de första veckorna på året.

Nyhetsbyråns verksamhet består av att samla in och granska en stor mängd allmänna handlingar i syfte att finna nyhetsmässiga händelser att rapportera om. Nyhetsbyrån antogs, av tingsrätten, att även tillhandahålla en databas med utgivningsbevis i vilken allmänheten kan göra bakgrundskontroller av enskilda.

Tingsrätten konstaterade att vissa delar av nyhetsbyråns verksamhet var av klart journalistisk karaktär. Beträffande databasen för bakgrundskontroller fann domstolen emellertid att denna saknade ett journalistiskt ändamål. Att viss del av verksamheten har journalistiska ändamål medförde enligt tingsrätten inte att verksamheten i sin helhet ska undantas från förekommande krav enligt dataskyddslagstiftningen.

Det skulle strida mot EU-rättens krav på en sammanjämkning mellan yttrandefriheten, handlingsoffentligheten och skyddet för personuppgifter om nyhetsbyrån helt undantogs från dataskyddsreglerna. Tingsrätten fann därför att GDPR skulle tillämpas på nyhetsbyråns verksamhet varför begäran om handlingsutlämnande avslogs med hänvisning till att de omfattades av sekretess enligt 21 kap. 7 § OSL.

Tingsrättens bedömning pekar på att det i varje tillämpningssituation måste göras en avvägning mellan å ena sidan integritetsskyddsintresset såsom det kommer till uttryck i GDPR och EU-domstolens praxis (C-439/19) och å andra sidan de grundlagsfästa rättigheterna enligt svensk rätt. Sådana avvägningar kan, enligt tingsrätten, medföra att svensk rätt behöver sättas åt sidan.

Att viss del av verksamheten har journalistiska ändamål medförde enligt tingsrätten inte att verksamheten i sin helhet ska undantas från förekommande krav enligt data­skyddslag­stiftningen.

En kort tid efter avslaget återkom nyhetsbyrån till Malmö tingsrätt med en ny begäran. I denna begäran lämnade nyhetsbyrån närmare information om sin journalistiska verksamhet och klargjorde att databasen för bakgrundskontroller var under avveckling. Nyhetsbyrån uppgav också att de begärda uppgifterna endast skulle användas inom nyhetsbyråns journalistiska verksamhet och inte tillgängliggöras för allmänheten på annat sätt.

Mot denna bakgrund ändrade tingsrätten sitt tidigare beslut och fann att nyhetsbyråns begäran inte kunde avslås med tillämpning av 21 kap. 7 § OSL. I stället skulle nyhetsbyrån eventuella tillgång till handlingarna föregås av en sedvanlig sekretessprövning enligt OSL.

Det får antas att det i det vidare lagstiftningsarbetet också kommer ske ett förnyat ställningstagande till frågan om ramarna för grundlagsskydd bör bestämmas med uteslutande tillämpning av svensk rätt eller om ramarna även bestäms av EU-rätten, det vill säga GDPR.

Det kan tilläggas att nämnda bedömningar av tingsrätterna, såvitt avser hinder mot utlämnande och behandling av uppgifter om lagöverträdelser i grundlagsskyddade databaser, i viss mån föregick det lagstiftningsarbete som initierades av den svenska regeringen i oktober 2023 (se dir. 2023:145, Ett förstärkt skydd för personuppgifter på tryck- och yttrandefrihetsområdet).

Utredningen har i uppdrag att bland annat överväga eventuella inskränkningar i det svenska grundlagsskyddet även för söktjänster för offentliggörande av personuppgifter om lagöverträdelser. En sådan inskränkning skulle alltså vara av liknande slag som de begränsningar vilka redan gäller för offentliggörande av vissa känsliga personuppgifter. Det får antas att det i det vidare lagstiftningsarbetet också kommer ske ett förnyat ställningstagande till frågan om ramarna för grundlagsskydd bör bestämmas med uteslutande tillämpning av svensk rätt eller om ramarna även bestäms av EU-rätten, det vill säga GDPR.

Innan eventuella grundlagsändringar kommer på plats, förefaller en sådan rättstillämplig stå i konflikt med grundlag – samt dataskyddslagen – möjligen även i betydelsen att tillämpningen äventyrar ”principerna för statsskicket”.

Den senare frågan anknyter i sin tur också till föreskriften i den svenska konstitutionen att riksdagen, inom ramen för samarbetet i EU, inte kan överlåta beslutanderätt som rör principerna för statsskicket, 10 kap. 6 § regeringsformen. Till principerna för det svenska statsskicket hör exempelvis TF:s offentlighetsprincip, liksom ansvarighetssystemet enligt mediegrundlagarna (se konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21, s 27).

Det är måhända något överraskande att svenska domstolar, utan uttryckligt stöd i mediegrundlagarna, ansett att generella hinder kan uppställas mot offentliggöranden i sökbara databaser och andra medier av uppgifter om enskildas lagöverträdelser. Innan eventuella grundlagsändringar kommer på plats, förefaller en sådan rättstillämplig stå i konflikt med grundlag – samt dataskyddslagen – möjligen även i betydelsen att tillämpningen äventyrar ”principerna för statsskicket”.